Архив

Местное самоуправление в Дубне: первые шаги

Местное самоуправление – это самая близкая к народу ветвь власти и низовая «школа» власти, так как именно на местах закладываются все общественно-политические процессы, отношения между населением и государством, формируются основы гражданской активности людей. Через самоуправление местные сообщества получают определенный опыт взаимодействия с государственными органами и общественными организациями.

Сформировать местное самоуправление в нашей стране оказалось довольно непростой задачей на пути современного государственного строительства. Пришлось преодолеть целый комплекс экономических, социальных, финансовых и политических препятствий, прежде чем местное самоуправление стало реальной ветвью власти. Как это происходило, мы попробуем показать на примере г. Дубны.

Отправной точкой этих процессов, безусловно, стала перестройка. Именно тогда, по инициативе КПСС, приступили к поиску путей перехода от номинальной роли местных Советов в управлении территориями к реальной передаче им власти. Лозунг «Вся власть Советам!» стал краеугольным камнем перестроечных процессов в местных сообществах.

Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения. Так, в 1990 г. на съезде народных депутатов подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории. В принятом в том же году апрельском Законе «Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» появилось понятие местного (территориального) самоуправления как части социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды.

Закон РСФСР от 10 октября 1990 г. «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» стал продолжением этих тенденций, расширив круг полномочий местных органов власти. Местные органы получили дополнительные полномочия в части приватизации и разгосударствления, стимулирования предпринимательства, формирования рынка труда, земельной и жилищной реформ, социальной защиты и т.д. Местным Советам было предоставлено право предъявлять в суд или государственный арбитраж требования о признании недействительности актов, в том числе вышестоящих органов государственного управления, предприятий, организаций и учреждений, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на подведомственной им территории.

Реформа 24 мая 1991 г. включила понятия «местное самоуправление» и «органы территориального общественного самоуправления» в соответствующие разделы Конституции. На смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.

6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который провел четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов МСУ. Новая территориальная структура включала районы, города, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты, также территориальные общественные образования. Это была иная, противоположная союзной, модель организации МСУ.

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении» сыграли важную роль в становлении МСУ и в постсоветский период. Они разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности МСУ, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты МСУ. Полное разделение государственной власти и МСУ в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. (ст. 85 – государственная власть существует только на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ, что касается местных Советов народных депутатов, то они входят в систему МСУ).

Получив значительную долю самостоятельности, Советы не смогли стать действительно реальными органами МСУ, чему в немалой степени помешали те острые политические процессы, развернувшиеся в стране с весны 1990 гг. и по октябрь 1993 г. Им просто не дали начать работать по тем, в целом хорошим законам. Они стали заложниками борьбы с советской системой, провозглашенной пришедшими к власти в августе 1991 г. либералами западной ориентации. Новой власти хотелось изменить все, а Советы, больше беспокоившиеся о стабильности на своих территориях, становились реальным препятствием начавшемуся повальному разрушению. Поэтому Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в РФ» Советы убрали вместе со старым общественным строем, и на смену им пришли администрации. Вся деятельность Советов была прекращена.

В период перестройки в Дубне, как и в целом по стране, совершались попытки повышения роли Совета в управлении городом. Они направлялись в сторону постепенного расширения его прав по комплексному социально-экономическому развитию, разграничения функций законодательных и исполнительных органов, ограничения и изменения стиля его деятельности. Стали вводиться выборы в его состав на состязательной основе, кандидаты стали сами выдвигать свои кандидатуры на выборы. Сразу заметим, что предпринимаемые тогда шаги не были глубинными и лишь незначительным образом, видоизменяли вектор действий этого органа местной власти.

Как и положено после апрельского Пленума ЦК КПСС 1985 г., давшего старт перестройке, и XXVII съезда, дубненский городской совет поддержал политический курс партии на обеспечение нового, мощного подъема экономики страны во имя дальнейшего повышения благосостояния народа. Исполком горсовета определил конкретные участки работы депутатам, была внедрена новая форма работы – «часы контроля», на которых регулярно, два раза в месяц руководители предприятий и служб города отчитывались о выполнении решений исполкома, наказов избирателей. Внедрялись новые формы контроля за реализацией рекомендаций, выданных для исполнения предприятиям и организациям.

Для усиления контроля за исполнением наказов избирателей стали активнее использоваться депутатские запросы. Усиливалась оперативность в работе исполкома, т.е. сокращалось число рабочей документации, уменьшалось количество совещаний и вызовов руководителей в исполком горсовета. В практику вошли рассмотрения вопросов на местах с активным участием работников предприятий и организаций. В то же время не в полной мере действовал системный подход к решению важнейших проблем Дубны, ослаблялась работа с резервом кадров для подведомственных исполкому служб и предприятий. Наблюдалось такое явление, как «ревизирование» решений Совета депутатов и исполкома. Отдельные руководители ведомств и служб попросту игнорировали данные предписания, создавая барьеры на пути решения важнейших для города проблем, что заставляло вмешиваться в это и ГК КПСС.

Свою главную задачу городской Совет депутатов видел в обеспечении социально-экономического развития города, сбережении и эффективном использовании всех видов ресурсов, в обеспечении психологической перестройки всех кадров. Повсеместно укреплялась организованность и дисциплина, увеличивались темпы социально-экономического развития Дубны. В соответствии с решениями январского (1987 г.) пленума ЦК КПСС в городе начался переход на новые условия хозяйствования на основе хозрасчета и самофинансирования, стали расширяться в управлении демократические начала, изменялась кадровая политика.

В целом, к началу 1988 г. темпы экономического и социального развития соответствовали заданным темпам на пятилетку. Избранный в 1987 г. новый состав городского Совета народных депутатов, в количестве 195 депутатов, первостепенное внимание уделил перспективным вопросам экономического и социального развития Дубны, освоению новых методов хозяйствования и управления. Исполком стал больше учитывать предложения и критические замечания граждан при разработке планов комплексного и социального развития, выполнения наказов избирателей.

Депутаты Совета и руководители Исполкома горсовета стали чаще бывать на местах, встречаться с трудящимися. Активнее стали использоваться демократические начала в подборе, расстановке и воспитании кадров. За 1987 г. в городе сменилось 8 руководителей предприятий и организаций, и все новые руководители назначались с учетом мнения трудовых коллективов. Реализовывались идеи гласности. При подготовке сессий Совета депутатов стали применяться предварительные обсуждения в печати, по радио, анкетирование, «круглые столы». Внедрялась новая форма обсуждений - «прямые линии». Проводились не только «прямые линии» общего характера, но и тематические, например, по медицинскому обслуживанию. Они давали возможность Исполкому Совета на основе общественного мнения наглядно убеждаться, что главные направления по решению социальных проблем города выбирались правильно.

Ухудшение с 1989 г. экономической ситуации в стране, особенно в потребительской сфере, не могло не сказаться на деятельности дубненского Совета народных депутатов 20 созыва. В частности он утвердил программы обеспечения населения города продуктами питания на 1989-1995 гг., развития производства товаров народного потребления и сферы услуг на 1986-2000гг. Особое значение придавалось решению проблем жилищного строительства. Так на одной из сессий 1989 г. был рассмотрен вопрос « О мерах по повышению эффективности капитального строительства жилья и объектов соцкультбыта в новых условиях хозяйствования», заложивший основы деятельности в градостроительной сфере на последующие годы.

Рубежным для дубненского Совета депутатов, как и всей страны, стал 1990 г. В январе-марте развернулась беспрецедентная по своим масштабам, политическому и психологическому накалу избирательная кампания по выборам депутатов в местные и областные Советы и в Верховный Совет РСФСР. Впервые в истории советского государства они проходили на альтернативной основе. Устанавливаемые когда-то партийными органами разнарядки по качественному составу депутатского корпуса стали бессмысленными и канули в лету.

В Дубне конкуренция была довольно значительной. Всего было зарегистрировано свыше 220 кандидатов в депутаты. Первый этап выборов, прошедший 25 февраля при довольно высокой явке (по современным меркам фантастической) в 77% избирателей, позволил избрать только 59 депутатов. Оставшиеся 60 народных избранников были избраны при повторном голосовании.

В новом, так называемом «демократическом» Совете 21 созыва, с первых шагов его деятельности обозначились принципиальные противоречия между демократическо-либеральным крылом (члены появившегося в период предвыборной компании политклуба «Демократическая перестройка») и консервативным партийным крылом, выразившимся в затянувшемся кризисе формирования руководящих структур местной власти. Выборы председателя Совета более месяца заканчивались безрезультатно. Обе группы различались в понимании роли и функций председателя Совета и председателя исполкома.

Выход из кризиса был найден через создание в составе Совета депутатской группы «Равновесие». За основу был избран путь формирования руководства Совета и исполкома на основе равновесного представительства депутатов, стоящих на разных политических платформах. В качестве компромисса на пост председателя горсовета была выдвинута кандидатура В.Э. Проха, человека, с одной стороны работающего много лет в аппарате горкома КПСС, а с другой - с демократическими взглядами, возглавлявшего предвыборные кампании неформального Совета содействия выборам и активно сотрудничавшего с членами политклуба «Демократическая перестройка».

7 мая, в итоге трех туров голосования, кандидатура В.Э. Проха набрала большинство голосов («за» было отдано 67 голосов). Далее были избраны председатель исполкома – бывший второй секретарь ГК КПСС А.И. Саушкин и заместитель председателя Совета – физик-теоретик из ОИЯИ А.А. Владимиров. Первым заместителем председателя исполкома стал Е.А. Шувиков, ранее уже занимавший этот пост. Был сформирован Президиум Совета, а затем и состав исполкома, работать в который пригласили изъявивших желание депутатов демократического толка.

Динамичные политические изменения, происходившие в СССР и РСФСР, в первую очередь, и разраставшийся системный экономический кризис все больше подталкивали общество к пониманию необходимости создания местного самоуправления. Значимым шагом стал Закон РСФСР от 06.07.1991 №1550 – 1 «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии с его положениями в г. Дубне местная власть стала осуществляться Советом народных депутатов и местной администрацией. Что стало с исполкомом и ГК КПСС ? После, так называемого августовского «путча» 1991 г., исполнительные комитеты Советов народных депутатов были упразднены, их функции были переданы главам местных администраций и самим администрациям. С властной арены был отстранен и ГК КПСС. События 19-23 августа 1991 г. заставили дубненских депутатов определить и свое отношение к ним. Они оценили их как государственный переворот и предприняли меры по оперативному управлению городом в создавшихся безвластных условиях. Для быстрого решения возникших проблем и вопросов 21.08.1991 г. было предложено создать в качестве органа местного управления Малый Совет.

Почти через два месяца, а именно 17 октября 1991 г., Совет депутатов принял решение о подготовке муниципальной реформы в г. Дубне. 29 октября депутаты вновь обсуждали идею создания Малого Совета. Процесс формирования новых институтов местной власти продолжился в декабре. 13 декабря 1991 г, 7 сессия горсовета 21-го созыва обсудила в качестве кандидата на должность главы Дубненской городской администрации кандидатуру В.Э. Проха и предложила ее главе Администрации Московской области на утверждение, который своим распоряжением от 26 декабря назначил его на этот ответственный пост. На этом заседании Советом также было принято решение наделить действующий Президиум горсовета полномочиями Малого Совета до его избрания.

Начавшиеся в 1991 г. перемены привели к формированию общего муниципального хозяйства, основанного на переходе государственной и ведомственной собственности в частные руки, особенно в торговле и бытовой сфере. Именно новой системе местного самоуправления предстояло решить множество серьезных вопросов текущей жизни города Дубны и выработать не только пути выхода из социально-экономического кризиса, но и программу стратегического развития территории города науки.

На конец 1991 г. в городе действовали три местных органа: Совет депутатов, местная администрация и Глава местной администрации. Анализ материалов дубненских периодических изданий того времени позволяет сделать вывод о том, что в городе сохранялась достаточная политическая стабильность.

После антиконституционной политической реформы Б.Н.Ельцина, когда в октябре 1993 г., Советы были ликвидированы и в городе сформировались следующие ветви местной власти:
• Собрание представителей (до апреля 1996 г.);
• Администрация города (впоследствии мэрия);
• Глава администрации (с марта 1996 г. мэр города).

Представительным органом являлось Собрание представителей, в полномочия которого входили: кадровые вопросы (назначение заместителя главы администрации), утверждение бюджета и контроль за его исполнением, организация местных выборов и др. На эффективность работы Городского собрания представителей влияло несколько факторов, которые обуславливались своеобразной «болезнью роста»:
1. Однобокость представительства. Собрание представителей представляло Союз предпринимателей и управленческую верхушку предприятий и учреждений, отделенную от нужд и переживаний основной массы горожан;
2. Зависимость от администрации города;
3. Правовая некомпетентность, незнание законов.

Анализ решений городского Собрания представителей свидетельствует, что оно не раз допускало «промашки» в своем нормотворчестве, последняя из которых была - несоблюдение правил назначения местных выборов. В стиле его работы присутствовали, с одной стороны, торопливость - большинство депутатов были люди деловые, для которых время - деньги, с другой стороны - самоуверенность, нежелание поддерживать и развивать контакты с городскими общественными объединениями, а отсюда и замкнутость. Еще один недостаток Собрания представителей, который вызывал неудовлетворение у населения - это слабая активность в защите интересов горожан в вышестоящих государственных и представительных органах власти.

После выхода в 1995 г. Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» в Дубне, как и повсеместно, был принят первый Устав города и создан новый орган местного самоуправления - Городская Дума. В соответствии с Уставом г. Дубны, Городская Дума обладала широким кругом полномочий:
• Утверждение городского бюджета и отчета о его исполнении, программ и планов социально-экономического развития;
• Установление и отмена местных налогов и сборов;
• Предоставление налоговых и иных льгот и преимуществ юридическим и физическим лицам в пределах сумм налогов, зачисляемых в городской бюджет;
• Контроль за деятельностью мэра города и мэрии вплоть до выражения недоверия мэру города и должностным лицам мэрии (Собрание представителей никак не контролировало мэрию, а, наоборот, подчинялось ей);
• Утверждение генерального плана города и изменений к нему и пр.

20 декабря 1996 г. состоялось первое заседание Городской Думы, где был избран её председатель С.И. Копылов и созданы 5 комиссий:
1) По бюджету, финансам и налогам;
2) По экономике и муниципальной собственности;
3) По генеральному плану, строительству, землепользованию и экологии;
4) По народному образованию, вопросам культуры, спорта и СМИ;
5) По здравоохранению и социальной защиты населения.

Именно Городская Дума должна была наладить утерянный диалог между населением и местной властью, но как свидетельствуют события 1996-1999 гг., такого диалога не получилось. Политизация и популизм, охвативший значительную часть депутатов, представлявших КПРФ, стали препятствием в установлении конструктивных отношений между мэрией и Думой. Городская Дума по Уставу города стала контролировать деятельность администрации, т.е. Дума старалась занять свое законное место на «поле» самоуправления, а администрация не хотела его уступать. Такое непонимание усугубляло ситуацию в городе. Если до этого в течение нескольких лет мэр не был подотчетен контролю, а Городское собрание представителей функцию контроля не выполняло, то новый состав Городской Думы стал делать упор на контроль за исполнением бюджета, внебюджетных фондов, состоянием муниципальной собственности, предоставлением ее в аренду. Конфронтация возникала и по вопросу внесения поправок в Устав города, которые должны были несколько сузить права мэра и расширить права и возможности Городской Думы и населения города. Возникшая конфронтация привела в конечном счете к серьезным препятствиям в решении значимых для населения социальных проблем в сложившееся непростое тогда время.

Ситуация в городе была кризисной. Особенно на градообразующих предприятиях, являющихся основой развития города. ОИЯИ, ДМЗ, МКБ «Радуга», «Тензор», НИИ «Атолл» в большей степени зависели от федерального финансирования. Это финансирование производилось несвоевременно, следовательно, возникали задолженности этих предприятий по уплате налогов в городской бюджет и фонды. Задолженность градообразующих предприятий на 01.01.97 по налогам в местный бюджет составила – 15,5 млрд руб., по взносам в пенсионный фонд - 9,5 млрд руб., по взносам фонд занятости - 0,6 млрд руб. Градообразующим предприятиям не позволяла нормально функционировать огромная дебиторская задолженность предприятий-заказчиков, основной должник-государство. По этой причине предприятия не могли выплачивать даже зарплату.

Тем не менее, мэрия города и ее руководитель, при всех сложностях во взаимоотношениях с представительным органом местной власти, искали пути развития территории. Ею планировалось:

- для поддержания экономической устойчивости градообразующих предприятий оказывать им помощь в получении кредитов. Продолжить процесс передачи находящихся на балансе предприятий в муниципальную собственность;

- совершить «прорыв» в сфере жилищного строительства (правда, прорыв должен был коснуться только бюджетников). Идея была таковой: город оплачивал 50 % стоимости строительства, остальное должен был оплатить новосел, в решении финансовых проблем которого помогали долгосрочные льготные кредиты;

- в социальной сфере проводить политику защиты детства (создать единый роддом, сохранить все детские дошкольные учреждения, все детские клубы были переведены на бюджетное финансирование). В здравоохранении и социальной защите создавать единые службы;

- реализовать энергосберегающие мероприятия. В ближайшие 2-3 года предполагалась установка тепловых счётчиков во всех детских садах и школах, затем и в квартирах горожан;

- обустроить дороги, автобусные остановки, обеспечить освещение дорог;

- сосредоточить усилия на определяющих для сохранения и развития Дубны направлениях, привлечении в город дополнительных средств и возможностей, на лоббировании перспективных проектов и городских программ в органах власти

- привлечение инвестиций, направленных на развитие информатики и телекоммуникаций и пр.

Так местное самоуправление в г. Дубне, пережив в 1990-1996 гг. сложный период организационного становления, постепенно, если можно так сказать «нащупывало» пути формирования целостной системы управления делами города. И, как показала история, в целом, они привели в 2000 г. к относительной стабильности развития города.

Прислонов Н.Н.. доцент кафедры Государственное и муниципальное управление университета «Дубна»
Рохлецова А.А.. студентка 4-го курса кафедры Государственное и муниципальное управление университета «Дубна»


Опубликовано в сборнике «24-я научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых специалистов» (с международным участием) (2017; Дубна). 24-я научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых специалистов, 20-31 марта 2017 г. [Электрон. ресурс]: сб. материалов. — Дубна : Гос. ун-т «Дубна», 2017.

1.04.2020

Главная
Символика и геральдика
Картография
О фонде
Археологический атлас
История
Новое время и современность
Федор Колоколов
Экспедиция
Издательская деятельность
Выставочная деятельность
Проект «Усадьба»
Ратминский камень
Проект «Сталкер»
Лаборатория гражданского общества
Помощь донецкому музею
Межрегиональный центр
Другая Дубна
Фотогалерея
Календарь
Кинохроника
О нас пишут
История и публицистика
Обратная связь

 


Партнеры и спонсоры



Historic.Ru: Всемирная история
Historic.Ru: Всемирная история




ИСТОРИЯ СПОРТА ДУБНЫ

© Дубненский общественный фонд историко-краеведческих инициатив "Наследие", 2004 г.
Дизайн и хостинг — «Компания Контакт», г. Дубна.


Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100